刘佳燕认为，中国小区因为缺乏日常维护而容易老化的问题，除了产权复杂的历史原因外，更多是因为社区内各个主体缺乏信任，而解决信任的问题重点是建立平等沟通的机制。

　　11月29日，江西省抚州市南丰县南苑公寓老旧小区改造现场，工人在改造小区外立面 （谢东 摄/IC photo 供图）

　　根据2020年的《中国人口普查年鉴》，14.4%的中国家庭住房建设于上世纪90年代以前，90年代“建房潮”兴起，90年代的中国家庭住房占比达到了20.6%，本世纪头十年的占比达到30.3%，三者的比例达到65%以上。但不仅许多90年代的住房已经在国家层面认定为需要改造的老旧小区，像楼体防止渗漏发生的防水层寿命也只有10～20年，电梯的寿命普遍也在15～20年之间，以至于连本世纪初兴建的小区就已然浮现老化的现象，外墙漏水、电梯损坏的现象层出不穷。

　　为什么中国小区“易老”？我们就此专访了清华大学城市规划系副教授刘佳燕。她从事城乡规划与社会学交叉学科的研究与实践，关注老旧小区的改造。同时，作为一名社区规划师，刘佳燕进一步探索居民、政府机构、社区居委会、物业、开发商、驻区单位、商铺和各类社会组织等各方的诉求。刘佳燕认为，中国小区因为缺乏日常维护而容易老化的问题，除了产权复杂的历史原因外，更多是因为社区内各个主体缺乏信任，而解决信任的问题重点是建立平等沟通的机制。

　　三联生活周刊：人们日常中提及的老旧小区指的是哪一些类型的小区？它们普遍有哪些特点？

　　刘佳燕：老旧小区的范围很广，房屋类型和时间跨度都很大。就北京来说，有上世纪五六十年代盖的房子，很多是低、多层的单位房和自建房，有到八九十年代单位福利分的房和当时刚出现的商品房。因为八九十年代开始兴建商品房，住宅开发量大幅度增长，所以目前老旧小区绝大多数都是指那个时期的住宅，如今已经有三四十年的楼龄。

　　这个时期的小区有三个特点，一个特点是房屋建筑结构有差异。很多早期的住宅楼是砖混结构，相比于后来的钢筋混凝土结构，砖混结构的房体寿命往往不超过50年，其中的管线等设施寿命更短，比如铸铁的上下水管道平均寿命只有二三十年。许多老旧小区出现上下水管破裂、堵塞严重，要换掉，甚至即使不是因为居民拆墙装修，也已然浮现墙体开裂等房体结构的风险，需要打圈梁加固。

　　另一个特点是，因为人们的需求在不断的提高，老旧小区普遍都一定会出现诸如公共空间匮乏、道路交互与通行混杂之类的问题。但房屋维修保养的水准参差不齐，一些单位的福利房因为资金充足、物管到位，小区保养得很好，不过绝大部分小区老旧问题都比较大，像地面沉降造成的墙体裂缝、墙漆脱落、保温层破损、路面起伏、电梯老损、路灯不亮、绿化带荒废等问题都非常普遍，我们做过统计，北京城六区内建设于2000年及以前的老旧小区占比约六成，大多分布在在北京城北的二环至四环之间，普遍位置优越，交通便利，如今到了集中维护和提升质量的阶段。

　　第三个特点是产权结构较为复杂，一个小区里可能有不同单位建的福利房，还有拆迁安置户。过了三四十年后，一些单位已经倒闭，房子被转租出去许多道，不论是日常维护还是改造，都特别难找到产权的主体。

　　不过，目前住宅的问题也不仅出现在老旧小区上，一些楼龄十多年的住宅，也会出现像墙漆脱落、电梯故障之类的问题。它们实际上也是日常维护不到位导致的。比较科学的方法应该是每年不停地小修小补，到了年限时再大修。但中国小区的普遍情况是，像维修路灯之类的日常维护很多时候是随机的，业主发现问题向物业投诉，物业出于责任派人修理，没有一个明确、整体的规划。

　　刘佳燕：有物业公司自身管理上的水准和管理意识的问题，也有不少是因为资金不足，还有大量的老旧小区甚至没明确的物业管理机构。日常维护像平整路面、修理路灯等小修小补的问题，一般靠业主每年交的物业费解决。在一些诸如单位房小区，或是高档商品房小区，在单位支持或充足物业费的保障下，能对房屋建筑、设施设备做定期的保养和计划性维修，使其保持良好的使用状态，也能延续常规使用的寿命。但大部分老旧小区无法办到。比如我们调研北京的老旧小区大多是几百户，从几百人到一两千人的规模，大部分每户缴纳的物业费每月、每平方米只有几毛钱。但即便如此，还有很多小区的物业费上缴率只有20%～30%，更不可思议的是居民不缴物业费，只每月缴纳3元的卫生费。物业公司拿到这些物业费，能够说是“巧妇难为无米之炊”，一般只能保证基本的保安和保洁工作。这样只能起到兜底的作用，达不到日常保养的水平，更难以制定定期维护的计划。鉴于这种情况，一些物业公司逐渐开始摸索打破小区的界限，因为一些老旧公房只有几栋楼、一两个院落，形不成规模，同时打包服务多个小区或院落，有利于规模化，打破困境。

　　三联生活周刊：我们大家都知道，小区一般都有公共维修基金，这笔资金不能够负担维护的任务吗？

　　刘佳燕：公共维修基金也就是住宅专用维修基金，有其特定的用途。它是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、中修和更新、改造的资金，主要涉及住宅的基础、承重墙、墙面、门厅、楼梯间等住宅部分，以及电梯、消防、道路、下水管等设施。2007年以后，购房者缴纳维修基金成为办理房产证的必要前置条件，首期缴纳金额大概是建筑每平方米造价的5％～8％。维修基金归小区的全体业主所有，一般存入各地建设（房地产）主管部门开设的专户代管。

　　关于住宅共用部位和设施设备维修基金的制度是1998年建立的，因此大量早期建设的老旧小区并没有收取维修基金，之后也没有补缴的情况。而动用维修基金有一套繁复的流程。按照《住宅专项维修资金管理办法》的规定，首先是物业或业主提出使用建议；然后，在需要维修的建筑里，也就是维修基金列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过，维修资金划转业主大会管理的需要经业主大会通过；物业或者相关业主组织实施使用方案，他们需持相关材料，向相关主管部门申请列支；政府主管部门审核同意后，向专户管理银行发出划转资金的通知，专户管理银行再将资金划转至维修单位。

　　在这个过程中，涉及需要双三分之二的业主协商，或是召开业主大会等环节，往往就卡住了。有多个方面数据显示，截至2022年底，北京累计的商品房维修基金达到782.90亿元，累计使用的数额只有78.07亿元，提取率不足10%。还有很多城市低于这个水平，大量公共维修基金就锁在银行的账户里。

　　类似的情况非常普遍，以我身边的一个小区为例。这是2000年以后建的小区，有1000多户居民，有塔楼也有板楼。塔楼因为高，住户也多，电梯使用频率高，损耗很大，不仅电梯噪音明显比以前大了许多，还出现过把人困在里面的情况。塔楼的业主们找过电梯厂商，认定需要维修，但之后就在塔楼与板楼业主、业委会、物业、居委会等多方推诿不定中，迟迟推进不了。

　　这是共有资产面临的特有的问题，因为它不是公共资金，不是政府代为集中行使权力就能解决的，也不是完全由个人意志就能决定的私产。而在一个共有空间里，虽然收益和责任是大家共有，但又不是所有人平均分配，不均就会造成争端。

　　刘佳燕：问题大多有三个。一个是业主的习惯。我国第一家物业管理公司和住房商品化的物业管理最早都是在上世纪80年代诞生于深圳，然后很快推广至全国。但是很多老旧小区里，长期以来住房是单位的福利，即使业主已经把房买到自己名下，也没有交物业费的习惯。同样的情况也发生在农转居的拆迁安置房中，他们普遍没形成自己要为物业服务买单的意识。其次是产权的问题，如前面所说，老旧小区的产权很复杂，加上很多住户往往都是租户，找不到产权主体，不论是收取物业费，还是维护改造时征询意见，都十分艰难。我们调研时曾发现一个500多户的老旧小区中，房屋和院落的产权涉及20多家单位，还有通过二手房交易的私产住宅，物业管理和收费都很复杂和困难。

　　而不论是产权复杂的老旧小区，还是商品房小区，还有一个重要原因是物业费管理不透明。业主将物业费交给物业公司后，其使用管理就像一个“黑匣子”。物业公司把物业费、小区公共收益挪作他用或占为己有的案例时有发生；但另一方面，也存在部分业主不交物业费，物业难以开展工作而备感冤屈的情况。所以，现在有些小区在尝试采取信托制，就是设立一个完全透明的账户，其中特殊的比例的酬金支付给物业公司，其余的全部公开透明地花在业主身上，设置物业取款和业主查询“双密码”账户，每位业主可以每时每刻查询物业服务收支情况，这样有助于避免业主与物业公司间因不信任而产生的矛盾纠纷。

　　三联生活周刊：我们大家都知道物业公司是由业主们选择出来的。如果说无法动用公共维修基金尚且存在利益冲突，物业的问题看起来属于小区内所有人的公共利益，为什么业委会无法直接约束物业公司？

　　刘佳燕：因为业委会的力量本就十分薄弱。从2003年国务院颁布《物业管理条例》正式提出“业主委员会”的概念开始，到2009年《业主大会和业主委员会指导规则》出台后，提出业主委员会由业主大会依法选举产生等规则，业委会的制度不断健全。虽然已经有了国家和各地地方层面明确的规则，但实际上有业主委员会的小区并不多。根据北京市住建委2021年4月公布的数据，全市业委会（物管会）组建率达90.1%，而其中成立业委会的数量仅占业委会和物管会总数的25%。

　　业主委员会难以形成的原因大约有三个方面。一种原因是在中青年比较多的小区里，业主们往往忙于工作生活，不愿参与小区事务，放弃了自己投票和选举的权利。一方面，即使有有闲暇时间、有担当的业主愿意做，业主之间也很难相互认同，当代小区内住户的构成更加多样，流动性也大幅度的增加，生活方式、价值观的分异也更大，加大了相互之间对话、理解和沟通的难度。加上现实中不少关于业主委员会滥用职权、与物业公司勾结等负面新闻，导致一些业主自然对这两者心有疑虑。还有一种原因是居委会在日常工作中绝大部分精力用于完成街道等政府部门布置的任务，难有时间和精力履行居民自治职能，也无力关注推动业委会、业主大会等自治组织的设立。

　　如果没有业委会，小区内的诸多事务都会受阻。比如动用公共维修基金时，就要直接召开全体业主大会，没有业委会组织，召开涉及全体业主或业主代表的大会，难度可想而知。而没有业委会的监管，对物业公司的监督也几乎消失。很多时候业主发现小区里公共空间和设施设备出现问题，只能向社区居委会反映，寻求协调和解决。还有很多时候，即便成立了业委会，业主之间也缺乏信任，我们在调研时发现，围绕动用维修基金、更换物业公司等事务，业主和业委会之间、业委会内部也会吵得不可开交。

　　面对这样的一种情况，像北京就从2020年开始探索物业管理委员会的制度。《北京市物业管理条例》中明确规定，在没有条件成立或未成立业主大会，未产生业委会的小区，街道办事处、乡镇人民政府负责组建物业管理委员会，成员包括居民委员会、村民委员会、业主、物业使用人代表等，负责组织业主共同决定物业管理事项。但实际中信任问题任旧存在。业主经常感觉“被代表”了，委员是谁？是怎么选出来的？物业管理的决定怎么做出的？条例中提到物业管理委员会是临时机构，应推动有条件的地方成立业主大会、选举业委会。但这种集中式代表制的快速推行，最后能有多少真正有效走向后面的两种形式，只能拭目以待。

　　在无法形成共识的老旧小区，最终就会形成恶性循环。业主出租房屋，搬离小区，租住的房客没有权力也往往没有意愿参与小区公共事务的商议和决策，小区环境越来越差，有条件外迁的住户进一步流出。学术界有一个专门的概念描述这种现象，叫作“住房过滤”。我们曾见到一个钢铁厂职工小区，钢厂关停搬迁，小区里的居民下岗，有能力的人搬迁。如今仍住在里面的居民，几乎都是行动不便的老人，许多房子连窗户都没有了，居民连房子内部都无力修缮，小区的公共环境更是破败。

　　三联生活周刊：面对这样的局面，目前有什么措施可以在一定程度上促进业主、物业公司、居委会之间的信任？

　　刘佳燕：如今各地有不同的努力和尝试。核心一是完善制度，比如通过信托制等物业管理制度的优化，重塑居民与物业间的信任关系；二是制度落实，切实推进成立业主大会、选举业委会，在产权明晰的前提下让业主真正履行共同管理、共同决议的职责；三是通过第三方团队，比如北京的责任规划师，上海、成都等地的社区规划师，围绕社区人居环境提升，推动各方沟通和协作。

　　从本世纪10年代中期以来，北京、成都、上海等地相继推进责任规划师或社区规划师的制度和团队建设。来自建筑学、城乡规划、景观设计、社会学、社会工作等专业方向的跨学科团队进入需要改造的社区，作为居民与基层政府之间的桥梁，了解居民的实际诉求，提供专业的改造方案，并把公共政策向居民转达，还会对一些重要项目做技术把关。就北京而言，责任规划师由政府聘任，各区的方式也有差别。比如在海淀区，通过“1+1+N”团队建设，全职规划师、高校合伙人与项目设计师全面合作，为社区更新发展提供持续的专业支持，在朝阳区则更向项目制倾斜，承担公共空间改造等重点提升项目。

　　我从2018年开始在海淀区清河街道做责任规划师。清河街道有近20万人，包含了29个社区。这个地区像北京城的一个缩影，历史上它是清河镇，地处北京北部的交通要道，新中国成立后是北京的毛纺织基地，有三大毛纺厂，如今西南边是中关村。上世纪90年代末开始快速城镇化进程，商品房小区拔地而起。如今这里以居住为主，很多类型的住宅都有，除了曾经毛纺厂留下的职工大院、商品房和安置房小区，还有城中村、部队大院等。住在其中的人群也很复杂，比如在城中村里，就既有旁边批发商业市场的商户、外卖小哥，也有中关村工作的白领，还有考研的学生，职工大院中的也类似。

　　在我担任这里的责任规划师之前，自2014年开始，在清华大学李强教授带领下，清华大学社科学院、建筑学院等师生就在这里开始了基层治理创新的“新清河实验”。通过大量调研，团队发现，社区“两委”的人很多都不是本社区的居民，居委会很难发挥自治作用。于是就想帮助居民选举议事委员，作为支持居委会工作的重要在地力量。

　　我们最先在几个小区做尝试。通过业主提名或自荐，选举议事委员。然后协助他们学习议事方法，制定议事规则，从怎么开会开始。比如发言前要先举手牌，要对事不对人。这个背后的逻辑是，很多时候小区中公共事务的矛盾有其历史原因，各方在一起商议时难免带着怨气或不信任，经常导致议而不决，甚至冲突升级。在这种情况下，就要首先形成平等开放的对话氛围，明确讨论议题，掌握适宜的协商技术，这些都很重要，才有机会让各方清晰表达出自己的关注点和诉求，很多时候说清楚了，发现其实大家的目标是一致的。这样形成共同的愿景后，接下来再是具体做法的商议，相互沟通、理解、妥协，最终达成一致。比如公共空间提升的问题，业主交的物业费有限，物业公司就说自己再多干一些，社区说再补贴一些，街道说再争取点经费，或是从共建单位拉一些赞助，最终把事情做成。

　　琐碎的小事做得多了，信任建立起来后，小区的维护和改造就能推进得比较顺利。2017年毛纺北小区作为北京首批老旧小区改造试点就是如此。那时要给小区加装电梯、建设养老驿站，团队通过提供技术方案说明，开展居民意愿调研，协助选举议事委员和监督委员，让业主先参与到公共议事中，通过建立共识，不同楼栋形成不同的关注重点和改造意愿，再具体探讨加装电梯等改造项目，就能较顺利地获得居民认可。

　　如今在清河街道，议事委员规则已形成指南，进一步在更多的社区推广实施。不过目前还只是在清河地区的实验，要进一步总结可复制、推广的经验。

　　公共维修基金也就是住宅专用维修基金，有其特定的用途。它是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、中修和更新、改造的资金，主要涉及住宅的基础、承重墙、墙面、门厅、楼梯间等住宅部分，以及电梯、消防、道路、下水管等设施。2007年以后，购房者缴纳维修基金成为办理房产证的必要前置条件，首期缴纳金额大概是建筑每平方米造价的5％～8％。维修基金归小区的全体业主所有，一般存入各地建设（房地产）主管部门开设的专户代管。